#Series2

Oleh: Hasnu, M.Sos.*)

Jakarta, INDONEWS.ID - PEMBANGUNAN STRATEGIS selalu dijanjikan sebagai jalan menuju kemajuan. Jalan tol dipresentasikan sebagai penghubung pertumbuhan ekonomi, pelabuhan sebagai pintu perdagangan global, kawasan industri sebagai pencipta lapangan kerja, dan proyek pangan sebagai fondasi ketahanan nasional. Namun, dalam praktiknya, tidak sedikit proyek strategis justru meninggalkan konflik agraria, sengketa ruang hidup, kerusakan lingkungan, kriminalisasi warga, hingga beban fiskal yang harus dipikul negara.

Fenomena tersebut memperlihatkan bahwa persoalan pembangunan tidak dapat dipahami hanya melalui indikator investasi atau pertumbuhan ekonomi. Persoalan yang lebih mendasar justru terletak pada bagaimana keputusan pembangunan dibuat, siapa yang menentukan skala prioritas, siapa yang memperoleh manfaat terbesar, dan siapa yang akhirnya menanggung biaya sosialnya. Dengan kata lain, persoalan utama pembangunan strategis bukan hanya berada pada proyek yang tampak di permukaan, melainkan pada anatomi kekuasaan yang bekerja di balik proses pembentukannya.

Dalam literatur ekonomi politik, Joel S. Hellman, Geraint Jones, dan Daniel Kaufmann (2000) menjelaskan bahwa state capture terjadi ketika aktor-aktor ekonomi mampu memengaruhi pembentukan regulasi, kebijakan, maupun keputusan negara agar menguntungkan kepentingan mereka. Menurut mereka, penaklukkan negara berbeda dengan korupsi administratif yang terjadi setelah aturan dibuat, state capture bekerja jauh lebih awal, yakni pada saat aturan sedang dirancang. Negara tidak lagi sekadar menjadi wasit, tetapi perlahan berubah menjadi arena kontestasi berbagai kepentingan ekonomi.

Dalam konteks pembangunan strategis di Indonesia, praktik tersebut tampaknya tidak berlangsung sebagai peristiwa yang berdiri sendiri. Berbagai penelitian, advokasi, dan investigasi memperlihatkan adanya pola yang berulang pada banyak proyek. Karena itu, konsep state capture perlu dibaca sebagai sebuah rangkaian proses yang saling berkaitan—mulai dari pembentukan narasi pembangunan, penyusunan regulasi, pengalokasian anggaran, penempatan aktor pada posisi strategis, hingga distribusi manfaat ekonomi. Rangkaian inilah yang penulis sebut sebagai State Capture Chain atau rantai penguasaan negara.

Melalui kerangka tersebut, konflik yang muncul di berbagai Proyek Strategis Nasional (PSN) tidak lagi dipahami sebagai penyimpangan administratif semata. Konflik merupakan gejala dari desain tata kelola yang sejak awal menempatkan percepatan investasi sebagai tujuan utama, sementara perlindungan hak-hak masyarakat sering kali berada di posisi sekunder.

Pola tersebut dapat dilihat secara jelas pada pembangunan Pelabuhan Patimban di Kabupaten Subang, Jawa Barat. Sejak ditetapkan sebagai Proyek Strategis Nasional melalui Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2016, Patimban diposisikan sebagai simpul logistik baru yang diharapkan mengurangi kepadatan Pelabuhan Tanjung Priok sekaligus memperkuat daya saing industri nasional. Dari perspektif makroekonomi, tujuan tersebut tidak dapat dipandang sebagai sesuatu yang keliru.

Namun, pembangunan pelabuhan tidak berhenti pada aspek teknis. Kajian investigatif Lokataru Foundation (2025) berjudul ”Pelanggaran Hukum dan HAM dalam PSN Pelabuhan Patimban: Nelayan Patimban dalam Kepungan Bisnis”, menunjukkan bahwa proses penetapan proyek, struktur pengelolaan, hingga mekanisme pembiayaan memperlihatkan keterkaitan yang erat antara kepentingan politik dan kepentingan bisnis.

Di sisi lain, pembiayaan proyek sebagian besar berasal dari hutang pemerintah Indonesia melalui Japan International Cooperation Agency (JICA) dengan tenor jangka panjang, sementara negara juga menanggung biaya pembebasan lahan melalui Lembaga Manajemen Aset Negara (LMAN) hingga mencapai Rp661 miliar.

Konfigurasi tersebut memperlihatkan sebuah paradoks. Risiko fiskal berada di tangan negara, sedangkan manfaat ekonomi lebih terkonsentrasi pada kelompok usaha yang memperoleh akses terhadap proyek. Di tingkat lokal, tercatat 800 nelayan tradisional kehilangan sebagian wilayah tangkap akibat pembangunan pelabuhan. Dengan demikian, pembangunan tidak hanya menghasilkan infrastruktur baru, tetapi juga mendistribusikan ulang manfaat dan beban secara tidak seimbang.

Kondisi pembangunan yang demikian mengingatkan kita pada tesis Karl Polanyi (1957) dalam The Great Transformation bahwa ekspansi pasar hampir tidak pernah berlangsung secara alamiah. Negara sering kali memainkan peran aktif dalam menciptakan ruang bagi pasar melalui berbagai intervensi kebijakan. Persoalannya muncul ketika intervensi tersebut mengabaikan struktur sosial yang telah lama hidup dalam masyarakat. Pada titik itulah pembangunan mulai melahirkan dislokasi sosial.

Pola yang tidak jauh berbeda terlihat pada proyek pangan skala besar di Merauke, Papua Selatan. Pemerintah menempatkan kawasan tersebut sebagai salah satu lumbung pangan nasional dengan cakupan lahan yang mencapai lebih dari satu juta hektare. Dalam perspektif ketahanan pangan, kebijakan tersebut memiliki rasionalitas strategis mengingat meningkatnya ancaman krisis pangan global.

Akan tetapi, persoalan yang mengemuka bukan semata mengenai besarnya kawasan yang dialihfungsikan. Yang menjadi perhatian adalah proses pengambilan keputusannya. Berbagai organisasi masyarakat sipil maupun kajian akademik menunjukkan bahwa prinsip Free, Prior and Informed Consent (FPIC) belum sepenuhnya dijalankan dalam proses yang menyangkut masyarakat adat Malind. Padahal, prinsip tersebut merupakan standar internasional yang menempatkan masyarakat adat sebagai subjek yang berhak memberikan persetujuan sebelum proyek dijalankan.

Penelitian Jefri Samodro (2026) menunjukkan bahwa proyek tersebut menghadapi risiko ekologis dan ekonomi yang tidak kecil. Konversi hutan dalam skala besar berpotensi meningkatkan emisi karbon dari sektor Forestry and Other Land Use (FOLU), sekaligus menimbulkan persoalan hak asasi manusia yang dapat memengaruhi daya saing produk Indonesia di tengah semakin ketatnya standar Environmental, Social, and Governance (ESG) pada perdagangan internasional.

Dengan demikian, proyek yang dimaksudkan untuk memperkuat ketahanan pangan justru berpotensi menghadirkan persoalan baru apabila tata kelolanya tidak memperhatikan hak masyarakat adat maupun keberlanjutan lingkungan.

Dimensi lain dari State Capture Chain tampak pada konflik Pulau Rempang di Kepulauan Riau. Berbeda dengan Patimban maupun Merauke yang lebih menonjolkan persoalan penguasaan sumber daya, Rempang memperlihatkan bagaimana aparatur negara dapat berubah menjadi instrumen utama dalam memastikan kelancaran proyek investasi.

Pendekatan keamanan menjadi wajah paling nyata dari proses tersebut. Ketika masyarakat Melayu Rempang mempertahankan ruang hidup yang mereka tempati selama beberapa generasi, negara hadir terutama melalui perangkat koersif untuk menjamin kepastian investasi. Ruang dialog yang seharusnya menjadi fondasi penyelesaian sengketa justru mengecil di tengah meningkatnya pendekatan keamanan.

Di titik inilah negara menghadapi ujian paling mendasar. Negara hukum tidak hanya diukur dari kemampuannya mempercepat investasi, tetapi juga dari kemampuannya menjaga keseimbangan antara kepentingan pembangunan dan perlindungan hak konstitusional warga negara. Ketika fungsi tersebut bergeser, pembangunan kehilangan salah satu sumber legitimasi terpentingnya, yaitu kepercayaan dan dukungan masyarakat.

Dimensi yang lebih subtil dari State Capture Chain terlihat dalam kasus Pantai Indah Kapuk (PIK) 2. Berbeda dengan Rempang yang memperlihatkan penggunaan instrumen keamanan, PIK 2 menunjukkan bagaimana penguasaan negara dapat berlangsung melalui mekanisme yang sepenuhnya legal.

Proyek ini sempat dimasukkan ke dalam daftar Proyek Strategis Nasional melalui Peraturan Presiden Nomor 109 Tahun 2020 dan kemudian memperoleh penguatan melalui Peraturan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian Nomor 12 Tahun 2024. Dari perspektif hukum administrasi negara, seluruh proses tersebut berlangsung melalui prosedur formal. Akan tetapi, dari perspektif politik hukum, muncul pertanyaan yang jauh lebih penting: atas dasar kepentingan publik apa sebuah proyek properti memperoleh status strategis nasional?

Pertanyaan tersebut menjadi relevan karena status Proyek Strategis Nasional bukan sekadar label administratif. Status tersebut membawa konsekuensi berupa kemudahan perizinan, percepatan pengadaan tanah, dukungan koordinasi lintas kementerian, hingga berbagai insentif yang pada mulanya dirancang untuk proyek-proyek yang memiliki urgensi nasional. Ketika fasilitas tersebut juga dinikmati proyek yang manfaat publiknya masih diperdebatkan, batas antara kepentingan negara dan kepentingan korporasi menjadi semakin kabur.

Dalam konteks state capture, situasi seperti ini dikenal sebagai policy capture, yaitu ketika kebijakan publik dibentuk sedemikian rupa sehingga memberikan keuntungan yang tidak proporsional kepada kelompok tertentu (Hellman, Jones, & Kaufmann, 2000).

Lebih jauh lagi, perkembangan berikutnya menunjukkan bahwa kebijakan tersebut tidak bersifat final. Melalui Putusan Mahkamah Agung Nomor 12 P/HUM/2025, status PIK 2 sebagai bagian dari Proyek Strategis Nasional akhirnya dibatalkan. Putusan tersebut penting bukan hanya karena menyangkut satu proyek tertentu, melainkan karena menegaskan bahwa kebijakan pembangunan tetap berada dalam koridor negara hukum. Tegasnya, di tengah kecenderungan menguatnya diskresi eksekutif dalam pembangunan strategis, putusan Mahkamah Agung menjadi pengingat bahwa kekuasaan administratif tetap tunduk pada mekanisme pengawasan yudisial.

Pola serupa juga tampak dalam konflik Desa Wadas, Kabupaten Purworejo, Jawa Tengah. Penambangan batu andesit untuk mendukung pembangunan Bendungan Bener sejak awal dipresentasikan sebagai bagian dari kepentingan umum. Namun, di lapangan, proyek tersebut memunculkan sengketa mengenai legalitas proses pengadaan tanah, penggunaan diskresi pemerintahan, hingga keberadaan izin usaha pertambangan yang menjadi dasar aktivitas penambangan. Sejumlah kajian hukum administrasi menunjukkan bahwa percepatan pembangunan sering kali mendahului penyelesaian persoalan legal yang justru seharusnya menjadi fondasi pelaksanaan proyek (Sudargo Tandiono dkk.).

Kasus Wadas memperlihatkan persoalan yang lebih mendasar daripada sekadar sengketa pertambangan. Ia menunjukkan bagaimana hukum dapat berubah fungsi dari instrumen pengendali kekuasaan menjadi instrumen yang menyesuaikan diri terhadap target pembangunan. Ketika logika percepatan proyek lebih dominan dibandingkan kepastian hukum, maka negara hukum menghadapi paradoksnya sendiri. Legalitas tidak lagi menjadi batas bagi penggunaan kewenangan, melainkan menjadi sesuatu yang dikejar setelah keputusan politik terlebih dahulu diambil.

Persoalan yang tidak kalah penting terlihat pada kebijakan hilirisasi nikel. Selama beberapa tahun terakhir, hilirisasi dipandang sebagai keberhasilan transformasi ekonomi Indonesia. Nilai ekspor meningkat, investasi asing bertambah, dan berbagai kawasan industri baru tumbuh di luar Pulau Jawa. Dari perspektif makroekonomi, capaian tersebut memang signifikan. Namun, indikator agregat tersebut tidak selalu menggambarkan pengalaman masyarakat yang hidup di sekitar kawasan industri.

Penelitian mengenai kawasan industri nikel di Konawe, Sulawesi Tenggara, memperlihatkan bahwa pertumbuhan Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) berjalan berdampingan dengan meningkatnya beban sosial dan lingkungan. Aktivitas pembangkit listrik tenaga uap berbahan bakar batu bara yang menopang operasional smelter dikaitkan dengan meningkatnya gangguan kesehatan masyarakat, termasuk infeksi saluran pernapasan akut (ISPA) yang mengorbankan 5000 warga lokal, serta penurunan kualitas lingkungan hidup (Samodro, 2026). Situasi tersebut menunjukkan bahwa keberhasilan ekonomi tidak selalu identik dengan meningkatnya kualitas hidup warga di sekitar proyek.

Fenomena seperti ini dalam ekonomi politik dikenal sebagai ”socialized loss”. Sederhananya, keuntungan ekonomi dinikmati oleh pemilik modal dan pelaku usaha, sedangkan sebagian biaya kesehatan, kerusakan lingkungan, maupun pemulihan ekosistem dialihkan kepada masyarakat dan negara. Dengan demikian, persoalan utama bukan terletak pada hilirisasi sebagai kebijakan, melainkan pada distribusi manfaat dan distribusi risiko yang berlangsung secara tidak seimbang.

Apabila kasus-kasus tersebut dibaca secara terpisah, masing-masing akan tampak sebagai persoalan yang berbeda. Patimban berbicara mengenai pelabuhan, Merauke mengenai pangan, Rempang mengenai investasi, PIK 2 mengenai properti, Wadas mengenai pertambangan, sedangkan hilirisasi nikel Konawe berbicara mengenai industri mineral. Akan tetapi, ketika seluruhnya ditempatkan dalam satu kerangka analisis, pola yang muncul justru sangat konsisten.

Pertama, pembangunan selalu diawali oleh narasi kepentingan nasional yang sulit diperdebatkan. Ketahanan pangan, hilirisasi industri, penguatan logistik, atau percepatan investasi merupakan tujuan yang secara normatif memperoleh legitimasi publik. Narasi tersebut kemudian menjadi dasar bagi lahirnya berbagai kebijakan percepatan.

Kedua, setelah narasi terbentuk, regulasi mengalami penyesuaian agar proyek dapat berjalan lebih cepat. Berbagai bentuk penyederhanaan prosedur, konsolidasi kewenangan, hingga percepatan perizinan menjadi karakter yang hampir selalu muncul dalam proyek strategis. Pada tahap ini, proses politik hukum mulai memainkan peranan penting karena desain regulasi menentukan siapa yang memperoleh kemudahan dan siapa yang harus menanggung konsekuensinya.

Ketiga, negara mengalokasikan sumber daya publik dalam jumlah yang sangat besar, baik melalui pembebasan lahan, pembangunan infrastruktur pendukung, insentif fiskal, penyertaan modal negara, maupun pembiayaan berbasis utang. Risiko pembangunan secara perlahan bergeser menjadi tanggung jawab fiskal negara, sedangkan keuntungan ekonomi lebih banyak dinikmati oleh aktor yang memperoleh akses terhadap proyek.

Keempat, ketika muncul resistensi masyarakat, penyelesaiannya lebih sering ditempuh melalui pendekatan administratif maupun keamanan dibandingkan penguatan partisipasi publik. Aspirasi masyarakat terdampak lebih banyak diposisikan sebagai hambatan terhadap investasi daripada sebagai bagian dari hak konstitusional warga negara untuk menentukan masa depan ruang hidupnya.

Rangkaian tersebut menunjukkan bahwa konflik dalam Proyek Strategis Nasional bukanlah anomali. Konflik merupakan konsekuensi logis dari tata kelola yang belum sepenuhnya mampu menyeimbangkan kepentingan investasi dengan perlindungan hak-hak warga negara. Dalam perspektif inilah, State Capture Chain menjadi relevan sebagai perangkat analisis karena mampu menjelaskan bahwa yang sesungguhnya berulang bukanlah nama proyeknya, melainkan desain hubungan antara hukum, kebijakan, kekuasaan, dan kepentingan ekonomi yang membentuk proyek-proyek tersebut sejak awal.

Apabila dicermati lebih jauh, pola yang muncul dalam berbagai Proyek Strategis Nasional sesungguhnya tidak berbeda jauh dengan apa yang disebut Daron Acemoglu dan James A. Robinson sebagai kecenderungan terbentuknya extractive institutions. Dalam karya Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (2012, Crown Business), mereka menjelaskan bahwa pertumbuhan ekonomi dapat berlangsung dalam jangka pendek melalui institusi yang ekstraktif. Namun, pertumbuhan seperti itu memiliki keterbatasan karena manfaat ekonomi lebih banyak terkonsentrasi pada kelompok yang menguasai akses terhadap kekuasaan, sementara masyarakat luas tidak memperoleh kesempatan yang setara.

Indonesia tentu tidak dapat disamakan secara sederhana dengan contoh-contoh negara yang dianalisis Acemoglu dan Robinson. Namun, pelajaran penting dari penelitian tersebut adalah bahwa kualitas institusi menentukan kualitas pembangunan. Infrastruktur yang megah tidak otomatis menghasilkan kesejahteraan apabila tata kelola yang melandasinya justru mempersempit ruang partisipasi publik, memperlemah akuntabilitas, dan mengonsentrasikan manfaat ekonomi pada jejaring yang terbatas.

Di sinilah politik hukum menjadi variabel yang menentukan. Mahfud MD dalam Politik Hukum di Indonesia (Rajawali Pers, edisi revisi 2024) mengingatkan bahwa karakter hukum selalu dipengaruhi konfigurasi politik yang melahirkannya. Dalam konfigurasi politik yang demokratis, hukum cenderung bersifat responsif terhadap aspirasi masyarakat. Sebaliknya, ketika proses politik semakin terkonsentrasi pada kelompok-kelompok dominan, hukum berpotensi berubah menjadi instrumen yang lebih melayani kepentingan kekuasaan daripada kepentingan publik.

Pandangan tersebut membantu menjelaskan mengapa konflik agraria, sengketa ruang hidup, maupun resistensi masyarakat terhadap berbagai proyek strategis terus muncul di berbagai daerah dengan bentuk yang hampir serupa. Persoalannya bukan semata-mata terletak pada komunikasi pemerintah yang kurang efektif ataupun lemahnya pelaksanaan proyek di lapangan. Akar persoalannya berada pada desain politik hukum yang sejak awal lebih menitikberatkan percepatan pembangunan dibandingkan pelembagaan mekanisme partisipasi yang bermakna.

Mahkamah Konstitusi sebenarnya telah memberikan rambu yang jelas melalui Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 mengenai Undang-Undang Cipta Kerja. Dalam putusan tersebut, Mahkamah menegaskan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan harus memenuhi prinsip meaningful participation. Partisipasi publik tidak cukup dipahami sebagai kehadiran masyarakat dalam forum konsultasi. Partisipasi harus menjamin hak masyarakat untuk didengar, dipertimbangkan, dan memperoleh penjelasan atas keputusan yang diambil. Dengan demikian, legitimasi hukum tidak hanya diukur dari terpenuhinya prosedur formal, tetapi juga dari kualitas proses demokratis yang menyertainya.

Prinsip tersebut menjadi semakin relevan ketika dikaitkan dengan pembangunan strategis. Hampir seluruh konflik yang dibahas dalam artikel ini memperlihatkan persoalan yang sama: ruang deliberasi publik mengecil pada saat keputusan-keputusan strategis justru semakin dipusatkan. Akibatnya, masyarakat sering kali baru mengetahui dampak proyek setelah seluruh keputusan mendasar telah ditetapkan. Dalam situasi seperti itu, konsultasi publik berisiko berubah menjadi formalitas administratif, bukan ruang untuk memengaruhi arah kebijakan.

Perspektif ini juga mengingatkan kembali pada tesis Karl Polanyi dalam The Great Transformation (Beacon Press, 1957). Polanyi menjelaskan bahwa negara memang memiliki peran penting dalam membangun pasar. Akan tetapi, ketika ekspansi pasar berlangsung tanpa perlindungan terhadap masyarakat, akan muncul apa yang ia sebut sebagai ”double movement”, yakni dorongan masyarakat untuk mempertahankan ruang hidupnya dari tekanan mekanisme pasar. Banyak konflik yang menyertai pembangunan strategis di Indonesia dapat dibaca sebagai ekspresi dari proses tersebut. Penolakan warga terhadap proyek tidak selalu merupakan penolakan terhadap pembangunan, melainkan tuntutan agar pembangunan dijalankan secara lebih adil dan menghormati hak-hak konstitusional mereka.

Karena itu, membaca konflik dalam Proyek Strategis Nasional semata-mata sebagai persoalan keamanan atau hambatan investasi merupakan penyederhanaan yang berisiko menutup akar masalah yang sebenarnya. Konflik merupakan indikator bahwa terdapat ketidakseimbangan antara kepentingan percepatan pembangunan dengan perlindungan hak warga negara. Selama ketidakseimbangan tersebut tidak diperbaiki, pembangunan akan terus menghasilkan paradoks: investasi meningkat, tetapi legitimasi sosial justru melemah.

Di titik inilah State Capture Chain sebagai sebuah kerangka evaluatif pembangunan strategis memperoleh relevansinya. Konsep ini tidak dimaksudkan untuk menyimpulkan bahwa setiap Proyek Strategis Nasional merupakan bentuk penawanan negara oleh kepentingan tertentu. Generalisasi seperti itu justru akan mengabaikan keragaman karakter setiap proyek. Sebaliknya, konsep ini ditawarkan sebagai perangkat analisis untuk mengidentifikasi pola-pola yang berpotensi menggeser fungsi negara dari pengemban kepentingan publik menjadi fasilitator akumulasi kepentingan ekonomi apabila mekanisme pengawasan, transparansi, dan partisipasi tidak berjalan secara efektif.

Dengan demikian, ukuran keberhasilan pembangunan tidak dapat berhenti pada besarnya investasi, panjang jalan tol, jumlah kawasan industri, atau nilai ekspor yang berhasil dicapai. Pembangunan juga harus diukur dari sejauh mana negara mampu menjaga keseimbangan antara pertumbuhan ekonomi, perlindungan hak asasi manusia, keberlanjutan lingkungan, dan keadilan sosial. Tanpa keseimbangan tersebut, pembangunan memang mungkin berlangsung lebih cepat, tetapi juga berpotensi memperdalam ketimpangan, memperluas konflik agraria, dan mengikis kepercayaan publik terhadap institusi negara.

Di sinilah tantangan terbesar pembangunan Indonesia berada. Persoalannya bukan memilih antara investasi atau demokrasi, antara pertumbuhan ekonomi atau perlindungan hak warga negara. Tantangan sesungguhnya adalah memastikan bahwa pembangunan strategis tetap bergerak dalam koridor konstitusi sehingga negara tidak kehilangan fungsi dasarnya sebagai pelindung kepentingan seluruh rakyat. Itulah prasyarat agar pembangunan tidak hanya menghasilkan pertumbuhan, tetapi juga memperoleh legitimasi sosial yang menjadi fondasi keberlanjutannya.

*) Penulis adalah Manajer Penelitian & Pengetahuan Lokataru/Peneliti Politik Hukum Pembangunan Strategis Berbasis Hak Asasi Manusia