Kaji Ulang Tata Kelola BUMN

Oleh : Dr Wirawan B. Ilyas, CPA., CPI., BKP Akuntan Forensik, Advokat, Senior Partner Times Law Firm

Pengantar 

 Maraknya kasus korupsi yang terjadi di sejumlah BUMN, termasuk BUMN yang berstatus Persero, Tbk mengkonfirmasi bahwa lemahnya tata kelola yang berjalan selama ini. Padahal peran BUMN sangat strategis dalam perekonomian nasional dan pendapatan negara. Sebagai badan usaha yang dimiliki oleh negara dan dibawah kendali Kementerian BUMN, Kementerian Keuangan (BUMN yang bersifat khusus), ditambah dengan pengawasan dari Otoritas Jasa Keuangan (OJK), khususnya BUMN “Go Public” dan industri jasa keuangan. Publik pun bertanya, begitu banyak lembaga/Kementerian yang mengendalikan, mengatur dan mengawasi BUMN, kok masih terjadi berbagai modus fraud berupa korupsi dan penggelapan yang nilainya sangat fantastis. Untuk itu diperlukan langkah strategis mengkaji ulang tata kelola BUMN yang ada saat ini.

Tata Kelola Perusahaan
    
    Sepintas publik berkesimpulan karena lemahnya pengawasan terhadap BUMN, makanya fraud tersebut terjadi. Jika hanya itu masalahnya, tentu Menteri BUMN, Menteri Keuangan dan Komisioner OJK dari dulu harusnya mampu mengatasi dengan mudah, karena mereka mempunyai kewenangan hukum yang luas untuk memperkuat pengawasan tersebut. Kewenangan membuat regulasi, kewenangan mengangkat dan memberhentikan jajaran Direksi dan Komisaris dan kewenangan mengawasi. Semua instrumen kendali dan birokrasi dimiliki oleh lembaga tersebut. Tetapi kenapa kok masih terjadi terus menerus? Padahal “nenek-nenek kehilangan tongkat hanya sekali”, bukan berkali-kali. Berbicara masalah tata kelola, tentu banyak aspek yang terkait, diantaranya peran Komisaris dan Akuntan Publik.

Peran Komisaris 

Ketika kerugian, korupsi, penggelapan aset, rekayasa laporan keuangan dan bentuk fraud lainnya terjadi dalam suatu korporasi yang berimplikasi tuntutan pidana, logika sederhananya peran komisaris tidak berjalan. Padahal Pasal 1 angka 6 UU PT No. 40/2007 menyatakan fungsi dan tugas Dewan Komisaris melakukan pengawasan secara umum dan atau khusus serta memberi nasihat kepada Direksi. Betapa hebat peran komisaris yang tidak banyak diketahui publik. Jadi Komisaris harus aktif dalam menjalankan fungsinya, tidak pasif. Dari amatan penulis dilapangan banyak komisaris yang tidak paham fungsinya, begitu pula Direksi yang selalu menekankan bahwa Komisaris mengawasi secara pasif. Hal demikian sesungguhnya sangat keliru.

Dari sisi hukum, sedikitnya dua peran komisaris yang dijalankan supaya korporasi terhindar dari tindakan menyimpang. Pertama, tindakan hukum berupa persetujuan rencana kerja dan anggaran perusahaan (RKAP). Korporasi tidak dapat berjalan jika tidak ada persetujuan komisaris (Pasal 64 ayat 2). Kedua, tindakan hukum menelaah laporan tahunan (Pasal 66 ayat 1), komponen utamanya laporan keuangan. 

Artinya, komisaris memiliki dasar hukum sangat kuat dalam perannya melakukan pengawasan, supaya korporasi tidak mengalami kerugian yang berefek pada tindak pidana. Seandainya korporasi melakukan investasi yang menyimpang atau ada aset yang diselewengkan dan tidak tercatat dalam laporan keuangan korporasi, termasuk penggelembungan laba dengan berbagai modus seolah-olah sesuai dengan PSAK tertentu, Komisaris sudah dibekali dua senjata berbentuk ‘persetujuan serta ‘penelaahan’ atau tidak menyetujui laporan keuangan audited tersebut, contoh kasus laporan keuangan audited PT Garuda Indonesia, Tbk tahun 2018

    Dalam analisis penulis, boleh jadi dua hal yang mengakibatkan kasus-kasus hukum dari korporasi terus terjadi seperti saat ini. Pertama, senjata yang dimiliki komisaris tidak dijalankan, atau dijalankan tetapi tidak menyentuh pada persoalan hakiki atas bisnis korporasi yang semestinya dijalankan. Kedua, kurang dipahaminya peran strategis komisaris oleh Direksi, Komisaris, Pemegang Saham.

    Jika Direksi menjalankan fungsinya yang cenderung menyimpang, berpotensi merugikan perusahaan dan bahkan ada unsur tindak pidananya, antara lain berupa penggelapan (Pasal 372-375 KUHP) melalui misappropriation of assets maupun fraudulent financial reporting, maka Dewan Komisaris atau Dewan Pengawas sebagai orang yang dipercaya menjalankan amanah pengawasan oleh RUPS, tetapi tidak melakukan pencegahan, deteksi dini, koreksi maka dapat diminta pertanggung jawaban hukum secara pidana.    

Kalau begitu, evaluasi penempatan personal yang kompeten pada jajaran posisi komisaris di semua korporasi dengan melibatkan ahli yang memahami bisnis korporasi serta laporan keuangan, akuntansi forensik, menjadi keharusan yang tidak bisa ditunda lagi. Hal itu sebagai konsekuensi hukum dari adanya tanda tangan oleh Komisaris atas laporan tahunan korporasi (Pasal 67 ayat 1).

    Lalu, bagaimana tanggung jawab hukumnya jika terjadi kerugian bagi korporasi, apakah komisaris harus turut bertanggung jawab ? Tentu harus dipertanggungjawabkan sepanjang dapat dibuktikan oleh penegak hukum adanya unsur kesalahan komisaris (subjective guilt). Mimpi penulis, seandainya komisaris menggunakana dua senjata hukum yang dimiliki atas dasar UU sesuai kapabilitasnya, kompetensi profesionalnya, maka tuntutan pidana tidak akan menyentuh korporasi seperti yang tengah terjadi selama ini, hal ini sesuai dengan doktrin Business Judgment Rule yang juga diadop dalam UU PT Pasal 114. Lain halnya jika anggota Komisaris tidak menjalankan fungsinya sebagaimana yang diberikan oleh UU PT.

    Terlebih lagi tugas komisaris, khususnya Komisaris Independen dibantu komite audit sebagaimana diatur dalam Pasal 121 dapat melakukan audit khusus terkait kerugian keuangan dan kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan. Tugas komite audit mendeteksi dini berbagai fraud yang merugikan perusahaan dan kualitas laporan keuangan, menjadi senjata lain yang akan menciptakan kepercayaan publik bagi semua korporasi. Lagi-lagi, pertanyaannya apakah sistem pengawasan yang diciptakan undang-undang sudah dijalankan dengan benar atau belum ? Inilah perenungan kita bersama. Kompetensi profesional anggota Dewan Komisaris mutlak diperlukan, khususnya untuk Komisaris Independen yang harus memenuhi syarat independensi dan kompetensi. Kompetensi yang mutlak dimiliki oleh Komisaris Independen adalah kompetensi dibidang akuntansi forensik (kombinasi akuntansi, audit dan hukum), baik dalam keilmuan maupun praktek lapangan kekinian sebagai praktisi. Karena kejahatan korporasi juga berkembang sangat dinamis sejalan dengan perkembangan ilmu dan teknologi.

Berbekal kompetensi dibidang Akuntansi Forensik tersebut terbentuk secara inherent kemampuan mendeteksi berbagai bantuk kecurangan. Audit feeling, intuisi dan sikap professional scepticism atas gejala fraud yang terjadi ditubuh korporasi dapat diungkap dengan cepat.

Komisaris Independen dan sekaligus Ketua Komite Audit dengan kompetensinya dan keindependenannya mampu bersikap objektif dalam melakukan fungsi pengawasannya dan memberi saran konstruktif akan berdampak positif terhadap nilai perusahaan dan kepercayaan publik. Hal itu sebagaimana pendapat dari Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada, Prof. Moeljatno (2008), memberikan pengertian tentang pandangan “objektif” yaitu menurut ketentuan ilmiah, sehingga boleh di uji dan diteliti kebenarannya oleh siapapun. Hal ini sejalan dengan Pedoman Umum Governansi Korporat Indonesia (PUGKI, 2021). Pandangan ini diperkuat oleh Randal J. Elder (2021), “Auditing should be done by a competent, independent person”.

Hal demikian secara empiris dialami penulis sendiri saat menjabat sebagai Anggota Komite Audit di 2 (dua) BUMN dan 1 (satu) anak perusahaan BUMN beberapa tahun yang lalu. Justru modus fraud tersebut banyak dilakukan pada entitas anak, bahkan pada entitas dilevel bawahnya lagi (entitas cucu), karena relatif aman secara akuntansi dan hukum. Tetapi sayangnya Ketua Komite Auditnya/Komisaris Independennya tidak paham akuntansi forensik dan laporan keuangan sama sekali, dengan demikian temuan-temuan fraud tidak dapat ditindak lanjuti. Hal ini terlihat pada rapat Dewan Komisaris dan Direksi yang tidak “menggigit”, seolah-olah semua baik-baik saja.

Itu sebabnya, sedari awal menurut penulis, peran komisaris bukanlah peran yang biasa-biasa saja. Peran komisaris dengan dua senjata yang sudah penulis uraikan di atas, menjadi bukti hukum yang dapat melindungi tanggungjawab hukum para direksi. Peran komisaris sangat strategis untuk mencegah terjadinya kerugian dan penyimpangan korporasi. Bahkan sejatinya, peran komisaris lebih berat ketimbang direksi/pengurus dan bukan hanya sebagai formalitas belaka yang membebani korporasi (fixed cost). Perlu disadari bahwa berbagai modus fraud yang terjadi saat ini merupakan kejahatan luar biasa, seharusnya Dewan Komisaris, khususnya Komisaris Independen juga berkemampuan yang luar biasa, bukan yang biasa-biasa saja.

Peran Akuntan Publik

Komponen lain dalam tata kelola BUMN adalah peran Akuntan Publik yang melakukan audit tahunan atas laporan keuangan. Menurut hemat penulis, selama ini terdapat beberapa laporan yang melibatkan Akuntan Publik dalam 5 (lima) perikatan dengan BUMN, yaitu :
1) Laporan Auditor Independen (LAI) atas laporan keuangan tahunan 
2) Laporan Asurans Akuntan Independen atas laporan penilaian Key Performance Indicators (KPI) perusahaan
3) Laporan penerapan prosedur yang disepakati (AUP) terhadap information package
4) Laporan Auditor Independen (LAI) atas laporan keuangan program Pendanaan Usaha Mikro dan Usaha Kecil (PUMK) 
5) Laporan Auditor Independen (LAI) atas kepatuhan perusahaan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku dan pengendalian internal.

Khusus untuk butir e, laporan auditor independen atas kepatuhan perusahaan (compliance audit) terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku dan pengendalian internal, seharusnya dipisah menjadi dua pekerjaan terpisah, yaitu audit kepatuhan perusahaan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku dilakukan oleh Konsultan Hukum yang mempunyai kompetensi/Sertifikat Auditor Hukum. Sedangkan kepatuhan terhadap pengendalian internal tetap dilakukan oleh Akuntan Publik. Sebab Akuntan Publik, bukanlah profesi yang kompeten untuk menilai kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan (lihat UU No 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Undang- Undang Perubahannya). Disamping itu agar terjadi check and balance sesuai dengan prinsip internal control. Hal ini terkonfirmasi pada suatu entitas anak perusahaan BUMN dimana penulis beberapa tahun lalu sebagai salah satu anggota Komite Audit menemukan transaksi material yang mencurigai dibungkus dengan Surat Perjanjian yang tidak memenuhi ketentuan KUH Perdata Pasal 1320 tentang syarat sah perjanjian. Tentu hal demikian menjadi temuan ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan yang signifikan, jika diaudit oleh auditor hukum dari profesi Konsultan Hukum.

Bahaya jika audit kepatuhan terhadap Peraturan Perundang-undangan dirangkap oleh Akuntan Publik yang melakukan audit atas Laporan Keuangan, dimana transaksi material yang tidak wajar secara hukum, bahkan melanggar hukum dan berpotensi sebagai perbuatan melawan hukum (PMH) dinilai wajar oleh Akuntan Publik yang mengaudit Laporan Keuangan tersebut. 

Simpulan

Pertama, posisi komisaris dalam korporasi tidak boleh dianggap sekedar posisi pelengkap, formalitas belaka. Tiga organ perseroan dalam UUPT (RUPS, Direksi dan Komisaris) adalah organ yang sengaja diciptakan oleh hukum untuk menjaga keseimbangan peran masing-masing, supaya korporasi berjalan sesuai hukumnya. Ibarat payung, posisi komisaris adalah payung hukum yang melindungi kepentingan hukum Direksi dan RUPS. Karena komisarispun bisa mendapatkan kewenangan atas dasar kepentingan RUPS. Komisaris Independen yang sekaligus sebagai Ketua Komite Audit harus berlatar belakang akuntansi forensik, khususnya pada korporasi BUMN dan perusahaan go publik, industri sektor jasa keuangan dibawah pengawasan OJK. Karena kepentingan publik merupakan kepentingan utama yang harus dilindungi. Komisaris Independen/Ketua Komite Audit merupakan pihak-pihak yang berwenang dan bertanggung jawab atas tata kelola perusahaan (Those Charged With Governance) dan sekaligus sebagai mitra Akuntan Publik dalam proses audit laporan keuangan, dengan demikian pemahaman Standar Akuntansi Keuangan dan Standar Audit merupakan keharusan agar diskusi dan pembahasan dengan Akuntan Publik menjadi efektif, khususnya dalam pembahasan atas kecurangan sesuai dengan Standar Audit (SA) 240. Dengan demikian tata kelola korporasi semakin baik, kepercayaan publik dan nilai perusahaan semakin tinggi, yang pada akhirnya berimbas pada kemajuan bangsa dan negara.

Kedua, pemerintah dalam hal ini Menteri BUMN, Menteri Keuangan, Dewan Komisioner OJK harus segera mengambil langkah-langkah strategis dalam menentukan kriteria anggota Dewan Komisaris, khususnya Komisaris Independen/Ketua Komite Audit yang harus berdasarkan kompetensi profesional sebagai kriteria utama. Penentuan Direksi, manajemen level menengah, bawah saja ada kriteria, parameternya. Kebijakan bersih bersih BUMN patut kita dukung semua. Semoga kedepan tata kelola BUMN semakin baik.