Pemilihan Kepala Daerah Tanpa Wakil, Mengapa Tidak?

Penulis : Djohermansyah Djohan
Guru Besar IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010-2014, Founder i-Otda

Wacana mengubah mekanisme pemilihan kepala daerah kembali mencuat. Sejumlah anggota Komisi II DPR mengusulkan agar rakyat dalam pilkada cukup memilih gubernur, bupati, atau wali kota. Wakil kepala daerah tidak lagi dipilih berpasangan, melainkan ditentukan setelah kepala daerah terpilih.

Gagasan ini sepintas tampak sederhana. Namun, di baliknya terdapat persoalan mendasar: apakah Indonesia memang membutuhkan wakil kepala daerah yang dipilih langsung bersama kepala daerah, atau justru membutuhkan wakil yang benar-benar berfungsi sebagai pembantu kepala daerah?

Pertanyaan ini layak diajukan karena selama lebih dari dua dekade, sistem pemilihan kepala daerah secara berpasangan telah melahirkan persoalan yang tidak kecil: disharmoni, dualisme kepemimpinan, jegal menjegal,  bahkan fenomena “pecah kongsi” antara kepala daerah dan wakilnya. Pecah kongsi itu tidak saja jelang pilkada berikutnya, tetapi kerap timbul sejak tahun pertama mereka memimpin pemda.

Dari mono menjadi plural eksekutif

Secara konstitusional, gagasan kepala daerah dipilih tanpa wakil bukanlah sesuatu yang aneh.

Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945 menyatakan, “Gubernur, Bupati, dan Wali Kota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.”

Perhatikan rumusannya. Konstitusi menyebut gubernur, bupati, dan wali kota, bukan gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, atau wali kota dan wakil wali kota.

Ini berbeda dengan pemilihan presiden. Pasal 6A UUD 1945 secara tegas menyatakan Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.

Artinya, secara konstitusional, kepala daerah dirumuskan sebagai jabatan tunggal. Dalam teori pemerintahan, ini dikenal sebagai mono-executive, bukan plural executive.

Indonesia justru kemudian mengembangkan sistem plural executive melalui undang-undang.

Pada awal reformasi, UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah memperkenalkan kepala daerah/wakil kepala daerah sebagai pasangan yang dipilih DPRD. Kemudian UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU Nomor 23 Tahun 2014 mempertahankan keberadaan wakil kepala daerah. Sistem tersebut kemudian diperkuat dalam rezim UU Pilkada.

Pilihan itu dapat dipahami dalam konteks politik awal reformasi. Ketika itu partai politik berkembang sangat pesat. Ruang kekuasaan perlu dibagi dan representasi politik diperluas.

Masalahnya, desain kelembagaan yang lahir dari kebutuhan politik tersebut ternyata membawa konsekuensi panjang.

Ketika “dua matahari” terbit

Persoalan paling serius adalah hubungan kepala daerah dan wakil kepala daerah.

Keduanya dipilih dalam satu paket dengan partai politik yang berbeda-beda, dan perjodohannya sebagai pasangan seperti 'kawin paksa' alias mendadak ketika akan mendaftar ke KPU. Maka, setelah menang, orientasi dan kepentingan politik mereka pun akan berbeda. 

Kepala daerah menjadi pemegang kekuasaan pemerintahan, sedangkan wakil kepala daerah memiliki legitimasi elektoral yang sama-sama berasal dari rakyat.

Di sinilah muncul apa yang sering disebut “matahari kembar”.

Keduanya sama-sama merasa memiliki mandat rakyat. Kepala daerah merasa dirinya pemimpin pemerintahan. Wakil merasa dirinya bukan sekadar bawahan karena sama-sama dipilih rakyat.

Padahal dalam struktur pemerintahan, wakil sesungguhnya adalah pembantu kepala daerah.

Ketika hubungan keduanya harmonis, sistem berjalan baik. Tetapi ketika hubungan memburuk, pemerintahan daerah dapat tersandera.

Wakil mengeluh tidak diberi tugas. Kepala daerah merasa wakil terlalu banyak bergerak sendiri. Wakil membangun komunikasi dengan birokrasi dan partai politik. Kepala daerah melakukan hal yang sama. Pada titik tertentu, hubungan kerja berubah menjadi kompetisi politik.

Bahkan menjelang pilkada berikutnya, konflik dapat semakin terbuka. Wakil kepala daerah yang semula menjadi pasangan kepala daerah dapat berubah menjadi calon penantang.

Dalam bahasa sederhana: mereka ibarat  tidur di satu kasur dengan musuh  (sleeping with the enemy).

Fenomena ini bukan sekadar anekdot. Dalam pengalaman pemerintahan daerah, konflik kepala daerah dan wakil kepala daerah telah berulang kali terjadi.

Bahkan pernah ada penelitian Kemendagri yang menunjukkan tingkat pecah kongsi yang sangat tinggi. KPK juga pernah menemukan pola persoalan serupa.

Jika orang nomor satu (kepala daerah 1) dan orang nomor dua (kepala daerah 2) terus berseteru, yang menjadi korban bukan mereka saja. Korbannya adalah birokrasi dan, pada akhirnya, pelayanan masyarakat.

Birokrasi bingung harus loyal kepada siapa. Program pemerintahan dapat tersendat. Energi politik habis untuk konflik internal. Dan rakyat memperoleh pendidikan politik yang buruk: bahwa kekuasaan lebih penting daripada pelayanan publik.

Wakil bukan “presiden kedua”

Ada satu kekeliruan mendasar dalam memahami posisi wakil kepala daerah.

Wakil bukanlah kepala pemerintahan kedua.

Wakil adalah pembantu kepala daerah.

Analogi sederhananya adalah ban serep. Selama kendaraan berjalan baik, ban serep berada di tempatnya. Ketika ban utama bermasalah, barulah ban serep digunakan.

Wakil menjalankan tugas yang diberikan kepala daerah. Ia menghadiri acara, memimpin kegiatan tertentu, melakukan koordinasi atau mewakili kepala daerah dalam kondisi tertentu.

Ketika kepala daerah berhalangan sementara, wakil dapat menjalankan fungsi kepala daerah sesuai ketentuan. Ketika kepala daerah berhalangan tetap, wakil dapat mengambil alih sesuai mekanisme hukum yang berlaku.

Tetapi fungsi sebagai pembantu tidak otomatis membutuhkan legitimasi politik yang sama kuatnya dengan kepala daerah.

Justru di sinilah letak paradoks sistem sekarang: wakil diberi legitimasi politik langsung oleh rakyat, tetapi secara struktural ditempatkan sebagai pembantu kepala daerah.

Desain semacam ini membuka ruang konflik.

Belajar dari praktik dunia

Karena itu, gagasan memilih kepala daerah saja layak dipertimbangkan secara serius.

Dalam banyak sistem pemerintahan lokal di dunia, pemimpin eksekutif daerah tidak selalu dipilih berpasangan dengan wakil. Model pemerintahan lokal mengenal variasi: ada yang menggunakan mono-executive, ada pula yang menggunakan plural executive.

Jadi, tidak ada alasan Indonesia harus menganggap pemilihan kepala daerah dan wakilnya sebagai satu-satunya model demokratis.

Namun, menghapus pemilihan wakil bukan berarti semua daerah harus kehilangan wakil.

Justru sistemnya perlu dibuat fleksibel dan asimetris.

Daerah kecil dengan penduduk sedikit dan wilayah yang relatif mudah dijangkau mungkin tidak membutuhkan wakil. Tetapi provinsi dengan penduduk puluhan juta dan wilayah sangat luas jelas membutuhkan lebih dari satu pembantu.

Jawa Barat dengan penduduk sekitar 50 juta misalnya, memiliki karakter yang sangat berbeda dengan provinsi di tanah Papua yang hanya memiliki ratusan ribu penduduk.

Karena itu, jumlah dan keberadaan wakil sebaiknya disesuaikan dengan jumlah penduduk, luas wilayah, kompleksitas pemerintahan, dan beban pelayanan publik.

Bisa satu wakil. Bisa dua. Bahkan, untuk daerah tertentu mungkin lebih dari dua.

Wakil sebaiknya profesional

Lalu siapa yang menjadi wakil?

Di sinilah desain baru harus dibuat berbeda.

Wakil kepala daerah tidak perlu dipilih rakyat. Ia dapat berasal dari kalangan aparatur sipil negara yang senior, profesional, berintegritas, memahami seluk beluk pemerintahan dan regulasi.

Kepala daerah terpilih mengusulkan calon wakil kepada pemerintah pusat untuk ditetapkan sesuai mekanisme yang diatur undang-undang.

Dengan cara ini, wakil memiliki kompetensi pemerintahan sekaligus hubungan kerja yang jelas dengan kepala daerah.

Ia tidak datang membawa mandat politik sendiri untuk bersaing dengan atasannya.

Namun, sistem ini harus disertai mekanisme pengawasan yang kuat. Wakil tidak boleh berubah menjadi “anak buah politik” yang dapat diberhentikan sesuka hati. Prosedur pengangkatan, evaluasi, pemberhentian, dan pertanggungjawabannya harus diatur secara transparan dan profesional.

Jangan lupa soal suksesi

Ada satu persoalan yang harus dijawab jika wakil tidak lagi dipilih rakyat: bagaimana jika kepala daerah meninggal dunia, mundur, atau terkena kasus hukum?

Wakil yang berasal dari ASN tidak otomatis harus menjadi pengganti kepala daerah. Ia dapat menjalankan fungsi administratif tertentu, sementara mekanisme pengisian jabatan kepala daerah tetap dilakukan sesuai aturan, misalnya melalui penjabat sampai terpilih kepala daerah definitif.

Alternatif lain juga layak dikaji: calon kepala daerah yang kalah dalam pilkada ditempatkan dalam daftar suksesi. Jika pemenang berhalangan tetap, calon dengan perolehan suara berikutnya dapat mengambil alih tanpa harus menyelenggarakan pilkada ulang.

Gagasan semacam ini tentu membutuhkan kajian serius agar tidak menimbulkan insentif buruk, misalnya munculnya godaan untuk “menyingkirkan” pemenang oleh pihak yang berada di belakangnya.

Karena itu, jangan mengganti satu masalah dengan masalah baru.

Reformasi harus menyentuh akar

Ada satu reformasi lain yang tidak boleh dilupakan: pencalonan kepala daerah harus dibuat lebih terbuka.

Jika rakyat hanya memilih satu kepala daerah, kompetisi harus diperluas. Jangan sampai hanya partai besar atau koalisi gemuk yang dapat mengusung calon.

Ambang pencalonan yang terlalu tinggi dapat membuat pilkada dikuasai segelintir partai. Akibatnya, calon kepala daerah terpaksa mencari pasangan dari partai-partai tertentu hanya untuk memenuhi syarat pencalonan.

Dalam kondisi seperti itu, “kawin politik” menjadi tak terhindarkan.

Karena itu, jika sistem pemilihan tunggal hendak diterapkan, syarat pencalonan harus diturunkan. Partai yang memiliki kursi di DPRD dalam jumlah tertentu semestinya dapat mengusung calon tanpa harus membentuk koalisi besar.

Dengan demikian, rakyat memiliki pilihan yang lebih banyak dan lebih beragam. Penetapan pemenang harus dengan syarat mayoritas, atau 50 % lebih.

Saatnya berani mengoreksi

Sudah lebih dari 20 tahun Indonesia menjalankan eksperimen pemilihan kepala daerah secara berpasangan.

Kita tidak boleh terjebak pada anggapan bahwa sesuatu yang sudah lama dilakukan pasti benar.

Demokrasi bukan sekadar soal bagaimana memilih pejabat. Demokrasi juga harus menghasilkan pemerintahan yang efektif, harmonis, akuntabel, dan mampu melayani rakyat.

Jika sistem pemilihan berpasangan terus melahirkan konflik antara kepala daerah dan wakilnya, maka keberanian untuk mengevaluasinya justru merupakan bagian dari demokrasi.

Karena itu, wacana memilih kepala daerah tanpa wakil layak diuji, bukan buru-buru ditolak.

Tetapi jangan berhenti pada perubahan cara mencoblos.

Yang harus dibenahi adalah desain kelembagaannya: siapa memimpin, siapa membantu, siapa menggantikan ketika terjadi kekosongan, siapa bertanggung jawab, dan bagaimana memastikan rakyat memiliki banyak pilihan.

Kita membutuhkan pemerintahan daerah dengan satu matahari kekuasaan, tetapi banyak tangan profesional yang bekerja.

Jangan sampai demokrasi melahirkan dua matahari yang justru saling membakar.