Dari "State Capture" Menuju "State Capture Chain": Ketika Pembangunan Menjadi Arena Reorganisasi Kekuasaan Ekonomi-Politik Indonesia Kontemporer

#Series 1

Oleh: Hasnu, M.Sos.*)

Jakarta, INDONEWS.ID - INDONESIA sedang membangun dalam skala yang belum pernah terjadi sebelumnya. Jalan tol, pelabuhan, bandara, kawasan industri, smelter, bendungan, hingga proyek pangan terus bermunculan sebagai simbol transformasi ekonomi nasional. Pemerintah menempatkan pembangunan strategis sebagai mesin pertumbuhan, sementara investasi dipandang sebagai prasyarat untuk membawa Indonesia keluar dari jebakan negara berpendapatan menengah (midle income trap).

Narasi tersebut tentu memiliki dasar yang kuat, tidak salah dalam logika pembangunan yang berpijak pada prinsip ”good governance and clear governance”. Tidak ada negara yang mampu meningkatkan daya saing, serta keluar dari jebakan kemiskinan tanpa pembangunan infrastruktur maupun investasi dalam skala besar.

Namun demikian, sudah menjadi watak dasar pembangunan, di mana ia tidak pernah berlangsung di ruang yang netral. Di balik setiap proyek strategis selalu terdapat proses politik yang menentukan siapa yang merancang kebijakan, siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang menanggung risiko, dan bagaimana hukum digunakan untuk mengatur seluruh proses perubahan masyarakat tersebut.

Di titik inilah pembangunan perlu dibaca bukan hanya sebagai persoalan ekonomi, tetapi juga sebagai persoalan politik hukum pembangunan, hingga persoalan kemanusian dan keadilan di dalamnya. Pertanyaan yang menjadi penting bukan lagi sekadar seberapa besar investasi berhasil dihimpun? Melainkan, bagaimana aturan main pembangunan dibentuk dan kepada siapa keuntungan pembangunan pada akhirnya mengalir?

Dalam teori hukum pembangunan, Mochtar Kusumaatmadja (Alumni, 2013) mengembangkan gagasan Roscoe Pound ”An Introduction to the Philosophy of Law (Yale University, 1954)” mengenai “law as a tool of social engineering” untuk memodifikasi hukum dalam konteks pembangunan di Indonesia sebagai sarana pembaruan masyarakat yang beradab dan teratur. Hukum ditempatkan sebagai instrumen untuk mengarahkan perubahan sosial menuju kesejahteraan bersama. Dengan demikian, pembangunan semestinya menjadikan hukum sebagai sarana pemerataan, perlindungan hak, dan penguatan kepentingan publik.

Menarik untuk dikaji jika kemudian membenturkan hukum pembangunan dengan ekonomi politik kontemporer terutama di negara-negara berkembang menuju negara maju seperti halnya Indonesia dewasa ini. Seperti diketahui, perkembangan ekonomi-politik di Indonesia menunjukkan kecenderungan yang lebih kompleks. Dalam sejumlah kebijakan pembangunan strategis, hukum tidak hanya berfungsi untuk mengatur pembangunan, tetapi juga menjadi instrumen dan mekanisme untuk mengonsolidasikan distribusi kekuasaan ekonomi.

Dalam praksis kekuasaan, kita bisa melihat bagaimana regulasi, kelembagaan, hingga mekanisme pembiayaan dapat disusun sedemikian rupa sehingga lebih menguntungkan kelompok tertentu dibandingkan masyarakat luas. Inilah letak masalah utamanya dari rantai penguasaan negara alias ”state capture chain” dalam artikel ini.

Pembacaan seperti ini tidak terlepas dari fenomena ”institusi ekstraktif” yang diperkenalkan Daron Acemoglu dan James A. Robinson melalui karya populer mereka berjudul ”Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (2012)”. Mereka menjelaskan bahwa institusi dapat dirancang untuk memungkinkan kelompok elite mengekstraksi manfaat ekonomi sebesar-besarnya dari masyarakat tanpa menghasilkan distribusi kesejahteraan yang adil. Dalam institusi seperti itu, hukum kehilangan fungsi korektifnya dan berubah menjadi instrumen legitimasi bagi konsentrasi kekayaan.

Dalam konteks yang lebih operasional, Joel S. Hellman, Geraint Jones, dan Daniel Kaufmann  melalui working paper berjudul, "Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition (World Bank, 2000)", memperkenalkan konsep ”state capture”, yakni kemampuan aktor-aktor ekonomi memengaruhi pembentukan aturan dasar (rule of the games) negara melalui hubungan yang tidak transparan atau hubungan gelap dengan pejabat publik. Hasil studi mereka mengungkap, persoalannya pembangunan di banyak negara bukan lagi sekadar korupsi administratif, melainkan pembentukan hukum dan kebijakan yang sejak awal telah diarahkan untuk melayani kepentingan privat.

Lebih jauh lagi, pengalaman pembangunan strategis di Indonesia menunjukkan bahwa praktik “state capture” tidak berlangsung sebagai peristiwa tunggal, mendorong dan menuntut kita untuk merumuskan ulang sebuah pisau analisis yang komprehensif (interdisipliner dan transdisipliner) dalam membaca modus rantai penguasaan negara dalam pembangunan. Sebab, penguasaan negara bekerja melalui rangkaian proses yang saling berkaitan. Karena itu, konsep state capture perlu diperluas atau dimodifikasi ulang menjadi apa yang penulis sebut sebagai ”State Capture Chain” (Rantai Penguasaan Negara) sebagai sebuah framework analisis.

Secara singkat, State Capture Chain yang dimaksud dalam tulisan ini untuk menggambarkan bahwa penguasaan negara tidak berhenti pada penyusunan regulasi seperti model penaklukkan negara yang digambarkan Hellman dkk 2000 lalu dalam menggambarkan kondisi ”penaklukkan negara” oleh individu dan pejabat negara dalam menyusun regulasi sebagai pintu masuk praktik korupsi.

Hal ini menjadi penting dan relevan dalam konteks Indonesia, di mana state capture bergerak melalui mata rantai yang relatif konsisten: pembentukan narasi pembangunan (ide/ideologi pembangunan), penyusunan kebijakan (regulasi), pengalokasian anggaran (budget), penempatan aktor pada posisi strategis (personnel), konsolidasi kelembagaan (institusi), distribusi manfaat ekonomi (penerima manfaat), dan reorganisasi kekuasaan baru (reorganisasi kekuasaan), mirip lingkaran setan korupsi yang digambarkan Hellman dkk tapi tidak berintensi sama.

Pembangunan strategis, dalam tradisi rantai penguasaan negara, jika dilacak lebih jauh yakni pada ujung proses tersebut, keuntungan ekonomi terkonsentrasi pada jejaring tertentu, sedangkan risiko pembangunan dialihkan kepada masyarakat melalui konflik agraria, kerusakan lingkungan, beban fiskal, maupun hilangnya ruang hidup.

Dalam perspektif ini, pembangunan bukan semata menghasilkan jalan, pelabuhan, bandara, bendungan, atau kawasan industri. Pembangunan sekaligus mereorganisasi hubungan antara negara, pasar, dan masyarakat. Negara tetap hadir, tetapi tidak selalu sebagai penengah yang netral. Dalam kondisi tertentu, negara justru berpotensi menjadi medium yang memfasilitasi konsentrasi kekuasaan ekonomi melalui perangkat hukum yang sah secara formal.

Analisis ini memperkuat apa yang disebut Vedi R. Hadiz dan Richard Robison dalam “Reorganising Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets (Routledge, 2004)”, yang telah disempurnakan melalui karya terbaru mereka berjudul “Oligarchy and the End of Reformasi in Indonesia: Power Reorganised (Routledge, 2026)” mengenai reorganisasi kekuasaan ekonomi-politik Indonesia mutakhir.

Harus diakui, demokrasi elektoral memang berhasil mengubah mekanisme perebutan kekuasaan melalui mekanisme pemilu lima tahunan (terlepas apa indicator kita dalam melihat pemilu demokratis dan beretika), tetapi tidak serta-merta menghilangkan dominasi oligarki. Sebaliknya, kelompok-kelompok ekonomi berhasil beradaptasi dengan institusi demokrasi dan menggunakan instrumen negara untuk mempertahankan sekaligus memperluas penguasaan terhadap sumber daya strategis.

Jeffrey A. Winters melalui karyanya “Oligarki” (2011) telah mengingatkan bahwa strategi dasar yang kerap digunakan oligarki dalam meraup untung di alam demokrasi yakni menerapkan yang apa yang sebut sebagai ”wealth defense” atau ”pertahanan kekayaan”. Dalam sistem oligarkis, hukum cenderung digunakan untuk melindungi akumulasi kekayaan yang dalam istilah Boni Hargens (Dorrance Publishing, 2021) melalui disertasinya berjudul, ”Oligarchic Cartelization in Post-Suharto Indonesia” menggambarkan gejala tersebut sebagai ”kartelisasi oligarkis”, untuk mengatakan hubungan kolusif antara negara, partai politik, dan kelompok bisnis yang menghasilkan struktur kekuasaan yang semakin tertutup, anti demokratis.

Konsekuensinya dapat dilihat dalam meningkatnya konflik agraria, sengketa ruang hidup, hingga kriminalisasi warga di berbagai proyek strategis. Konflik tersebut bukan semata akibat lemahnya implementasi kebijakan, melainkan merupakan gejala dari desain tata kelola yang lebih mendasar. Hal ini mengonfirmasi apa yang dijelaskan Mahfud MD dalam bukunya Politik Hukum di Indonesia (2024, cet-12), di mana konfigurasi politik sangat menentukan karakter produk hukum. Ketika proses politik didominasi oleh kepentingan tertentu, hukum cenderung menjadi produk kekuasaan, bukan hasil deliberasi demokratis.

Karena itu, pembangunan strategis perlu dibaca melampaui capaian fisik. Yang harus diperhatikan bukan hanya berapa kilometer jalan tol berhasil dibangun atau berapa triliun rupiah investasi berhasil masuk, melainkan apakah pembangunan tersebut memperluas keadilan sosial, memperkuat hak warga negara, dan mendistribusikan manfaat secara lebih merata? Begitulah makna pembangunan jika meminjam Amartya Sen dalam karyanya berjudul ”Development as Freedom” yang menyabet Nobel Ekonomi pada tahun 1988.

Dengan demikian, gagasan ”State Capture Chain” menawarkan kerangka analisis untuk membaca persoalan tersebut secara lebih utuh, untuk mengatakan bahwa persoalan pembangunan tidak berhenti pada proyek-proyek individual, melainkan berada pada pola hubungan antara hukum, kebijakan, kelembagaan, dan kepentingan ekonomi yang terus direproduksi, serta ujungnya dapat dievaluasi melalui kacamata hak asasi manusia dan keadilan sosial.

Penulis berpandangan, selama mata rantai tersebut tidak diputus melalui tata kelola yang lebih demokratis, transparan, dan akuntabel, pembangunan akan terus menghadapi paradoks: pertumbuhan ekonomi meningkat, tetapi ketimpangan, konflik, dan krisis legitimasi juga ikut membesar.

Pada akhirnya, keberhasilan pembangunan tidak cukup diukur dari kecepatan membangun infrastruktur. Pembangunan memperoleh makna konstitusional ketika negara tetap menjalankan fungsi utamanya sebagai pelindung kepentingan publik di satu sisi. Sedangan di sisi lainnya yakni ketika hukum lebih banyak mengamankan akumulasi kekayaan daripada menjamin hak asasi manusia dan keadilan sosial, maka disaat bersamaan pembangunan kehilangan legitimasi publik dan dimensi moralitasnya yang menjadi fondasi utama prinsip negara hukum demokratis seperti dimandatkan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945. 

*) Penulis adalah Manajer Penelitian & Pengetahuan Lokataru/Peneliti Politik Hukum Pembangunan Strategis Berbasis Hak Asasi Manusia